تمارس الإدارة نشاطات متعددة تسمى بـ ((أعمال الإدارة)) وتختلف تلك الأعمال حسب طبيعة وضعها القانوني. فمنها ما يسمى بـ ((الأعمال المادية)) ومنها ما يسمى بـ ((الأعمال القانونية)). فالعمل المادي هو كل ما تجريه الإدارة دون أن تنوي من ورائه أحداث أثر قانوني. سواء أكان ذلك التصرف إيجابياً أو سلبياً كترتيب أثاثها ومستلزمات أعمالها اليومية. والأعمال التي تحدث عن خطأ موظفيها أو آلاتها. أما العمل القانوني أو ما يسمى بـ ((التصرف القانوني)). فهو كل مما تجريه الإدارة بغية أحداث أثر قانوني تجاه الغير وتجاه نفسها، فالتصرف القانوني يرتبط بإرادة متخذة ويدور النظام القانوني الذي يحكمه حول شرعية أو عدم شرعية ذلك التصرف. والتصرفات القانونية للإدارة عديدة. ويمكن إرجاعها إلى صنفين رئيسيين هما: أولاً: التصرفات التي تتخذها الإدارة من جانب واحد دون أن يشترك معها طرف آخر. ومثالها القرارات الإدارية. والتوصيات والإرشادات والمقترحات... وغير ذلك. ثانياً: التصرفات التي تجريها الإدارة بالاشتراك مع إرادة طرف آخر بطريقة توافق الإرادات التي تتجه سوية نحو أحداث أثر قانوني معين هو إنشاء التزام أو تعديل التزام قائم أو إلغائه. ونعني بذلك العقد الإداري، وسائر الأعمال الاتفاقية. فالعقد الإداري هو صنف محدد من جنس الأعمال الاتفاقية التي تتسم بوصفها قائمة أساساً على توافق الإرادات. فالتعيين في وظيفة عامة ينطوي على توافق إرادتين. إرادة طالب التعيين وإرادة الإدارة، ولكنه مع ذلك ليس عقداً إنما هو عمل تنظيمي تحكمه القوانين والأنظمة. إن العقد الإداري هو عمل قانوني اتفاقي. ولكن ليس كل عمل اتفاقي عقداً إدارياً. ولما كانت الأعمال المادية تخرج عن نطاق دراستنا للعقود الإدارية، ولكونها تخضع لنظام قانوني يختلف عن ذلك الذي يحكم الأعمال الاتفاقية من ناحية. ولما كانت القرارات الإدارية تخضع هي الأخرى لنظام قانوني خاص بها من ناحية ثانية. ولما كانت الأعمال الاتفاقية تشمل ميادين عديدة غير العقد الإداري من ناحية ثالثة. فإننا نستبعدها جميعاً وتكون دراستنا خاصة بالعقود الإدارية. وهذا لا يعني أن موضوع العقود الإدارية لا يحتوي على عناصر من صنف تلك الأعمال. فقد تتداخل مع عملية التعاقد تصرفات مادية أو قانونية. لا يمكن فصلها عن مجمل العملية العقدية إلا بالنظر في الموضوع ككل من قبل قاضي العقد.